2025年8月26日，一則關乎全國綠色低碳發展與碳市場建設的重要消息引發廣泛關注——中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式發布關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見（以下簡稱《意見》）。這份出臺于2025年5月24日的文件，明確了我國碳市場未來數年的發展目標與實施路徑，為積極應對氣候變化、推動經濟社會全面綠色轉型筑牢制度根基。
作為利用市場機制應對氣候變化的核心政策工具，我國此前已搭建起兩大碳市場框架：一是針對重點排放單位的全國碳排放權交易市場，以強制減排壓實主體責任；二是面向社會自主減排的全國溫室氣體自愿減排交易市場，用激勵機制激發綠色動力。此次《意見》的發布，正是為了進一步升級這一體系，打造更有效、更有活力、更具國際影響力的全國碳市場。
一、明確階段目標：2027年覆蓋關鍵領域，2030年建成成熟體系
《意見》圍繞碳市場建設設定了清晰的“兩步走”目標。
（一）到2027年，全國碳排放權交易市場將實現工業領域主要排放行業的基本覆蓋，而全國溫室氣體自愿減排交易市場則會完成重點領域的全面覆蓋，意味著工業減排的“主力軍”與社會減排的“生力軍”將被全面納入市場機制。
（二）到2030年，我國將建成兩大成熟市場：全國碳排放權交易市場將以配額總量控制為基礎，形成免費與有償分配相結合的模式；全國溫室氣體自愿減排交易市場則會實現誠信透明、方法統一、參與廣泛且與國際接軌。屆時，一套減排效果顯著、規則體系健全、價格水平合理的碳定價機制將正式成型，為碳達峰碳中和目標的實現提供關鍵支撐。
二、雙市場協同發力，筑牢綠色低碳發展基石
（一）加快建設全國碳排放權交易市場
《意見》針對全國碳排放權交易市場建設提出三大核心舉措，推動市場覆蓋范圍、管理制度與試點監管協同完善。
擴大覆蓋范圍：根據行業發展狀況、降碳減污貢獻、數據質量基礎及碳排放特征，有序擴大市場覆蓋的行業范圍與溫室氣體種類，讓更多高排放領域納入規范化監管體系。
完善配額管理：明確市場中長期碳排放配額控制目標，結合國家溫室氣體排放控制要求與“雙控”目標，科學設定配額總量，逐步從強度控制轉向總量控制，2027年優先對碳排放總量穩定的行業實施總量控制；同時穩妥推進“免費+有償”結合的配額分配方式，有序提高有償分配比例，建立配額儲備與市場調節機制，平衡供需關系、增強市場穩定性與流動性，并合理確定核證自愿減排量抵銷配額清繳的比例。
規范試點運行：統籌全國市場與地方試點市場發展，要求現有試點按規范運行以助力區域綠色轉型，鼓勵試點在擴大覆蓋范圍、完善市場調節機制、創新監管手段、發展碳金融等方面先行先試；同時建立試點定期評估與退出機制，不再新建地方或區域碳排放權交易市場，推動全國市場一體化發展。
（二）積極發展全國溫室氣體自愿減排交易市場
聚焦“加快建設”與“擴大應用”兩大方向，《意見》為自愿減排市場明確發展路徑，激發社會自主減排活力。
強化市場建設：建立科學完備的方法學體系，針對可持續發展效益顯著、社會期待高、兼具社會與生態效益的重點領域加快方法學開發；強化自愿減排項目全鏈條管理，覆蓋項目開發、審定、實施及減排量核查等環節，要求項目業主、審定與核查機構恪守誠信原則，主動接受社會監督；加強全國碳減排資源統籌，規范各類自愿減排交易活動。
推動減排量應用：倡導黨政機關、企業、社會團體在綠色供應鏈管理、大型活動舉辦、社會責任履行、綠色低碳生活等場景，積極使用核證自愿減排量抵銷碳排放，明確各級黨政機關和國有企業需發揮表率作用；完善核證自愿減排量抵銷規則，提高國際認可度，助力行業企業國際履約與產品碳中和。
三、多維度激活市場活力，強化能力建設與監管保障
（一）著力提升碳市場活力
從交易產品、參與主體、市場監管三方面入手，破除市場壁壘、激發內在動力。
豐富交易產品：穩慎推進金融機構探索開發與碳排放權、核證自愿減排量相關的綠色金融產品和服務；建立完善碳質押、碳回購等政策制度，規范碳相關金融活動，拓展企業碳資產管理渠道；以全國碳市場為核心構建碳定價機制，利用價格發現功能為綠色金融提供有效信號。
擴展交易主體：支持銀行等金融機構規范開展碳質押融資業務；穩妥推進符合要求的金融機構在依法合規、風險可控前提下參與全國碳市場交易，適時引入非履約主體；全國溫室氣體自愿減排交易市場逐步引入符合條件的自然人參與交易，擴大市場參與面。
加強市場監管：規范重大政策信息發布，完善交易風險預防預警及處置程序，開展全國碳市場價格跟蹤評估，推動形成合理交易價格；加強交易行為監管，嚴厲打擊擾亂市場秩序、操縱市場等行為；建立重點排放單位履約風險評估預警和管理制度，防范履約風險；加強碳金融活動監管，引導金融機構按市場化、法治化原則提供服務，守住不發生系統性金融風險的底線。
（二）全面加強碳市場能力建設
從管理體系、數據管理、技術服務等維度夯實基礎，保障碳市場高效運行。
完善管理與支撐體系：建立健全與全國碳市場發展階段適配、權責清晰、運行高效的管理體系，加強管理能力建設；推動建設全鏈條、數字化、智能化的全國碳市場管理系統、注冊登記系統和交易系統，強化服務功能與數據安全保障。
強化碳排放核算與報告管理：健全企業溫室氣體排放報告制度；結合全國碳市場建設，加快修訂重點行業企業溫室氣體核算與報告指南，條件成熟后轉化為國家標準；實施碳排放核算分類管理，完善基于排放因子法的核算體系，探索開展基于自動監測的碳排放核算；加強碳排放關鍵計量器具配備、使用和管理，依法檢定或校準，制定計量技術規范，開展碳排放計量審查；實施重點排放單位關鍵參數月度存證。
嚴格規范碳排放核查：完善重點行業核查技術規范，明確核查要點、要求與流程；推動審定核查機構遵循客觀獨立、誠實守信、公平公正、專業嚴謹原則，全面核實碳排放情況，確保審定、核查結果準確可信；對碳排放報告持續高質量的重點排放單位，可結合實際簡化核查流程。
加強數據質量與技術服務監管：壓實重點排放單位碳排放核算與報告的主體責任，推動企業建立健全數據質量內部管理制度；地方生態環境、市場監管部門會同有關部門加強數據日常監督管理，綜合運用大數據、區塊鏈、物聯網等技術提升監管水平，加大違法違規行為查處力度，嚴厲打擊弄虛作假行為；對全國碳排放權交易市場核查機構實施認證機構資質管理，明確準入條件、行為規范和退出機制；加強碳排放相關檢驗檢測機構管理，建立違規機構清出機制；積極培育咨詢服務、檢驗檢測、審定核查等技術服務業，定期評估促進行業健康發展，打造國際性專業服務機構；推動技術服務機構加強行業自律。
完善信息披露制度：要求重點排放單位、注冊登記機構、交易機構、技術服務機構、金融機構等按規定及時公開排放、履約、交易、質押等相關信息，接受社會監督；建立碳市場相關數據部門共享機制；依法加強重點排放單位、技術服務機構和金融機構信用監督管理。
四、加強組織實施保障，凝聚綠色發展合力
（一）強化組織領導
在黨中央集中統一領導下，各地區各有關部門結合實際抓好《意見》貫徹落實；地方各級黨委和政府加強組織領導，推進綠色低碳轉型，強化碳市場建設運行的政策支持，加強對重點排放單位的監督管理，做好本地區配額發放、配額清繳、數據質量管理等工作；生態環境部統籌協調碳市場建設、組織實施與跟蹤評估，推進任務落地；有關部門按職責分工加強協調配合與監管指導，形成工作合力；重大事項及時按程序向黨中央、國務院請示報告。
（二）完善政策法規支撐
研究完善相關法律法規，為碳市場建設提供法律保障；開展溫室氣體自愿減排交易管理相關立法研究；健全行政執法與刑事司法銜接長效機制，依法開展相關領域檢察公益訴訟，加大對碳市場違法犯罪行為的聯合打擊力度；完善裁判規則體系，依法支持行政機關履行碳市場行政監管職責；加強全國碳市場與綠電、綠證等市場化機制的政策協同、制度銜接；制定全國碳市場注冊登記和交易收費規則；完善資金清算機制，提高清算效率；降低碳市場制度性交易成本。
（三）深化國際交流與合作
積極參與應對氣候變化《巴黎協定》相關碳市場機制規則制定，推動全球綠色低碳公正轉型；加強國際磋商和對話交流；深化碳市場領域交流合作，推動技術、方法、標準、數據國際互認；多渠道宣傳我國碳市場建設做法和經驗，提升國際影響力。
此次《意見》的發布，標志著我國碳市場建設進入系統化、規范化發展的新階段。隨著各項舉措逐步落地，全國碳市場將成為推動傳統產業深度轉型、培育新質生產力、激發全社會綠色低碳發展內生動力的重要引擎，為建設美麗中國、實現“雙碳”目標注入強勁且可持續的動力。
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